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20 de Junho de 2021

A Guarda Municipal: Um Novo Conceito em Segurança Pública.

Monografia de Conclusão de Curso - Faculdade Uniara - 2019

Thiago Luiz Passarine, Bacharel em Direito
Publicado por Thiago Luiz Passarine
há 3 meses

UNIVERSIDADE DE ARARAQUARA – UNIARA

DEPARTAMENTO DE CIÊNCIAS JURIDICAS

CURSO DE DIREITO

THIAGO LUIZ PASSARINE

A GUARDA MUNICIPAL: UM NOVO CONCEITO EM SEGURANÇA PÚBLICA

Trabalho de Conclusão de Curso, apresentado para obtenção do grau de Bacharel no Curso de Direito da Universidade de Araraquara à Coordenação do Curso de Direito - UNIARA.

Orientador (a): EDIVALDO RAVENNA PICAZO

ARARAQUARA

2019

Dedico este trabalho ás pessoas mais importantes da minha vida: minha esposa Marluce, meu filho Matheus, meus pais, José Luiz e Cleonice, meu irmão Diego, a todos os policiais civis e funcionários das Delegacias de Polícia de Matão na pessoa do Bel. Dr. Marcelo Umberto Borghi e aos meus colegas irmãos de Uniforme Azul Marinho da Guarda Municipal de Matão, que confiaram no meu potencial para esta conquista, que estiveram ao meu lado durante tantos anos. Sem o carinho e a compreensão de todos não conseguiria esse tão almejado sonho.

Obrigado, por estarem sempre presente a todos os momentos, me dando carinho, apoio, incentivo, determinação, fé, orientações, e principalmente pelo Amor de cada um de vocês.

As pessoas que durante todos esses anos que ao meu lado estiveram, dando-me apoio e incentivo. Minha sincera gratidão.

AGRADECIMENTOS

Quero primeiramente agradecer a Deus que me iluminou todos estes anos que me fez não desistir do meu sonho.

A minha esposa Marluce e meu filho Matheus que junto comigo caminharam incansavelmente durante a minha formação e mesmo com minha ausência de esposo e pai me deram força e esperança para lutar e conquistar o tão sonhado Diploma de Bacharel no Curso de Direito.

Aos meus pais, José Luiz e Cleonice, que mais dos que me proporcionaram uma vida modesta e cheia de amor e valor ao próximo, formaram os fundamentos do meu caráter e me apontaram uma vida eterna. Apoiaram-me nesta jornada da minha vida me dando sempre a força e apoio necessário e sempre do meu lado fizeram presentes e de forma indispensável.

Ao meu irmão, Diego, que é adulto para saber e entender os valores morais e sociais da vida, que tenho a certeza que seu silêncio foi suas orações para fortalecer-me e sustentar minha autoestima.

Aos meus familiares, pela companhia, orações, palavras, abraços e aconchego. Meu eterno amor e muito obrigado.

A todos os professores e especial ao Bel. Dr. Marcelo Umberto Borghi, por tantos anos de atividades policiais juntos, como meu chefe que de forma direita e indiretamente me auxiliou e exigiu de mim muito mais do que eu supunha ser capaz de fazer. Agradeço por transmitir seus e por fazer da minha monografia uma experiência positiva e por ter confiado em mim, sempre estando ali me incentivando e apoiando, extensivo a todos os amigos funcionários do Primeiro Distrito Policial de Matão-SP.

Aos meus cunhados, Maria Lúcia e Aparecido Anjos que abriram as portas do meu sonho com seus votos de confiança e carinho, proporcionando assim a alegria de me tornar uma pessoa melhor e capaz.

Muito obrigado nunca será suficiente para demonstrar a grandeza do que recebi de cada um de vocês. Peço a Deus e a Nossa Senhora Aparecida que recompense à altura tudo o que fizeram por mim.

“que a guarda municipal pode ser o exemplo para um projeto de reformulação total das polícias brasileiras.”

Jean-François Deluchey

SUMÁRIO

RESUMO ........................................................................................................... 9

INTRODUÇÃO ................................................................................................ 10

1. ASPECTOS HISTÓRICOS DAS GUARDAS MUNICIPAIS NO BRASIL ..... 13

2. A GUARDA MUNICIPAL A LUZ DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988. ...........................................................................................................................15

3. GUARDA MUNICIPAL COMO ELEMENTO GARANTIDOR DA ORDEM PÚBLICA .......................................................................................................... 21

4. O ADVENTO DA LEI 13.022, 08 DE AGOSTO DE 2014 ............................ 26

5. CONSTITUCIONALIDADE DO DISPOSITIVO DE LEI ............................. 35

6. ASPECTOS PRÁTICOS DAS ATIVIDADES DA GUARDA MUNICIPAL NOS DIAS ATUAIS. ................................................................................................. 36

7. CONCLUSÃO ............................................................................................... 39

REFERÊNCIAS BIBLIOGRAFICAS ................................................................ 42

RESUMO

O presente trabalho tem como objetivo precípuo analisar a legitimidade de atuação da Guarda Municipal como ente do sistema de segurança pública na esfera municipal. Inicialmente, a fim de situar o leitor, apresentarei uma abordagem dos principais conceitos que norteiam o tema. Num segundo momento, abordarei o sistema de segurança pública, notoriamente definindo as missões de cada ente (polícia) que compõe este sistema. As Guardas Municipais serão objeto de estudo no terceiro momento, no qual destacarei o seu histórico, as suas funções e o papel destas instituições no sistema de segurança pública. A elaboração deste trabalho foi através de pesquisa bibliográfica e documental, sendo utilizadas as pesquisas na internet, monografias, livros, legislação e também a coleta de informações em bancos de dados. Como método de procedimento foi utilizado o dedutivo, partindo-se do argumento geral que funcionou como uma premissa maior, para um argumento particular que funcionou como premissa menor até a conclusão. Analisando o universo que envolve a Guarda Municipal, trabalhei essa premissa maior, atingindo o resultado específico relativo à sua legitimidade em suas atribuições. Com o estudo realizado, ficou nítida a real legitimidade da Guarda Municipal, não se limitando somente ao instituído no artigo 144, § 8º, da Constituição Federal de 1988, que se refere à proteção de bens, serviços e instalações, que por si só já são bastante amplos, conforme a interpretação dada ao texto legal. Sua atuação é muito mais ampla, sejam ostensivamente nas ruas, no trânsito, na proteção do meio ambiente, no reordenamento dos espaços públicos e na proteção as garantias dos direitos fundamentais aos cidadãos. Os Guardas Municipais dotados de poder de polícia, uniformizados, com a possibilidade de estarem armados, são agentes importantes na esfera da segurança pública, dentro da sua municipalidade.

Palavras-Chaves: Guarda Municipal, Segurança Pública, Elemento Garantidor, Órgão Secundário

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INTRODUÇÃO

A área do presente trabalho está ligada ao Direito Constitucional, tendo em vista que o tema diretamente coincide com as questões voltadas a institucionalidade de artigo específico da Constituição Federal de 1988 e Lei Federal Específica nº 13.022/2014.

O tema está voltado A Guarda Municipal: Um Novo Conceito em Segurança Pública. No que tange o referido tema engloba as atividades policiais num todo em prol da sociedade, hoje muito sofrida e em busca de melhor qualidade de vida voltada a Segurança Pública. Tema este o qual está ligado a minha vida profissional onde inicie meu primeiro emprego no ano de 1998 na Delegacia de Polícia do Município de Dobrada-SP, em sala acoplada aquela unidade exercendo a atividade profissional como Lacrador de Veículos, função esta terceirizada do Detran-SP, sendo posteriormente eleito no cargo público relevante como Conselheiro Tutelar na mesma cidade no período de 2002 a 2005, sendo aprovado em Concurso Público Municipal e empossado na função Guarda Municipal Aprendiz no ano de 2002 na Prefeitura Municipal de Matão, profissão essa que já exerço há 17 anos, acumulando assim a nomeação de Escrivão de Polícia Ad-Hoc, desde o final do ano 2004 por 14 anos na Delegacia de Polícia do Primeiro Distrito Policial da Cidade de Matão-SP, o que me ajudou em muito no aperfeiçoamento dos conhecimentos voltados ao atendimento à população e nos quesitos de segurança pública em geral.

Entrando no mérito do tema, num todo está direcionado ao Art. 144, § 8º, Constituição Federal em consonância com a Lei nº 13.022/2014 que vem tratar especificamente da competência jurídica da Guarda Municipal pelo chefe do Poder Executivo dentro das necessidades de cada Cidade em criar suas Corporações.

O objetivo da pesquisa é trazer o entendimento que a Guarda Municipal como órgãos secundários da segurança pública nos municípios podem de acordo com as Leis em vigor hoje não só contribuir como também ser indispensável para a Segurança Pública a nível

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Municipal, trazendo o apoio necessário para a pacificação, restauração e humanização das políticas de segurança pública no Brasil.

As crescentes mudanças na sociedade em razão dos altos índices de violências nas grandes cidades que estão se estendendo para as cidades de interior dos Estados colocando os efetivos de corporações como Policiais Civis, Policiais Militares e Guardas Municipais em situações delicadas no combate à criminalidade.

As mudanças na legislação especial que vem ganhando destaque na sociedade, mostrando a competência da Guarda Municipal no enfrentamento da violência e aprimoramento pelo poder executivo com meios e condições eficazes no combate ao crime e a defesa do patrimônio público.

As lutas da categoria frente ao Congresso Nacional visando o reconhecimento de nossa atividade como Polícia Municipal, bem como comparada as questões constitucionais em Atividade Policial e as adequações pelos Chefes do Executivo na implantação das políticas públicas de segurança pública nos municípios, além da conscientização da população sobre a importância do papel das Guardas Municipais na defesa dos interesses difusos.

O Conteúdo aqui analisado partiu de pesquisas na CF/88, Lei Federal que embasa a Guarda Municipal (O Estatuto Geral da Guardas Municipais), análises de outras fontes ligadas a monografias de instituições de ensino do País, internet e livros ligados ao tema, abrangendo um enfoque amplo de conhecimentos embasados nesse referencial relacionado ao objeto do estudo, suas sínteses e a metodologia utilizada para abordar o tema em questão, abaixo segue os referencias das diversas situações que estão ligados ao presente trabalho.

Na sequência diante dos entendimentos a seguir será apresentado algumas citações que serão a base para o enfoque no qual está sendo tratado no presente Título, mostrando a importância da denominação da Guarda Municipal, o Poder de Polícia, o direito e a

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responsabilidade de cada cidadão, bem como a necessidade de reestruturação da Guarda Municipal.

Vejamos o artigo abaixo:

A Guarda Municipal é a denominação utilizada no Brasil para designar as instituições que podem ser criadas pelos municípios para colaborar na segurança pública utilizando-se do poder de polícia administrativa delegado pelo município através de leis complementares. Assim a atuação das guardas se resume a uma atividade comunitária de segurança urbana, apoiando os órgãos policiais estaduais e federais quando solicitadas. (O GUARDA) 1

Segue entendimento de Poder de Polícia:

Poder de Polícia é a faculdade que dispõe a Administração Pública para conter os abusos do poder individual. Segundo ele o Estado detém a atividade dos particulares que se revelar contrária, nociva ou inconveniente ao bem-estar social e a segurança nacional. (MEIRELLES, 2004).

Num outro entendimento, na visão de Ricardo Antonio Andreucci:

Mas a pergunta central do debate é a seguinte: as guardas municipais são “polícia”? O art. 144 da Constituição Federal, ao dispor que a segurança pública é dever do Estado, direito e responsabilidade de todos, devendo ser exercida para a preservação da ordem pública e da incolumidade das pessoas e do patrimônio, enumera os órgãos que a compõe (polícia federal, policias civis, polícias militares etc), mencionando apenas no § 8º a possibilidade de os municípios constituírem guardas municipais destinadas à proteção de seus bens, serviços e instalações, “conforme dispuser a lei”. (ANDREUCCI, 2016)

Já para o autor Claudio Beato, do Centro de Estudos em Criminalidade e Segurança Pública, em Belo Horizonte:

[...] é clara a necessidade de se estruturar a guarda municipal ou a polícia comunitária. Na opinião de Beato, é um erro dos governos só pensar nas grandes questões. "Uma das coisas que eu considero importante é que os municípios devem trabalhar também em questões ligadas à criminalidade, porque eles possuem mecanismos de prevenção, conhecem bem a cidade e conhecem as ferramentas de atuação". (BEATO)

1 https://oguarda.wordpress.com/2013/02/05/historiaeorigem-da-guarda-municipal/05.09.2019

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1. ASPECTOS HISTÓRICOS DAS GUARDAS MUNICIPAIS NO BRASIL

O desenvolvimento do capítulo a seguir, que vem tratar da história da Guarda Municipal ao longo dos séculos, foi baseado em sua totalidade reunindo citações de trechos de autores que tratam do tema com grande desenvoltura e sabedoria o que leva a estudar o capítulo a seguir numa nova ótica, ou seja, traz o salto a luz da Constituição Federal de 1988.

Nesse momento do presente trabalho, foi desenvolvido a história de uma das Corporações “policiais” mais antigas do Brasil, estamos falando da época do descobrimento do Brasil, logo depois dos primeiros 30 anos de seu descobrimento, sendo que a Guarda Municipal mesmo passando por inúmeras dificuldades e conflitos na Monarquia, no Sistema Republicano, ainda hoje continua o desafio de mostrar sua importância e necessidade frente a criminalidade, conforme segue:

A Guarda Municipal – GM – ou Guarda Civil Municipal – GCM – é a denominação utilizada nos municípios onde possuem estas corporações que são designadas para proteger os bens, serviços e instalações das respectivas cidades. Historicamente os povos, ao formarem as sociedades e começarem a conviver em grupos, começaram a sentir a necessidade de amparar-se em uma entidade de Segurança, de lideranças, na maioria das vezes, esta necessidade era suprida pelo chefe da tribo em que conviviam, ou, então, era delegado este poder de segurança da sociedade a certas pessoas do grupo. Em 1531 o então Rei de Portugal D. João III enviou uma carta ao Governo de Martin Afonso de Souza com diretrizes a serem seguidas em todo o território nacional. Com a carta, surgiram as primeiras Leis com o intuito de preservar a ordem Pública e realizar a Justiça no Brasil. Estas Leis vieram a delegar competências civil e penal, para todas as questões que viessem a ocorrer no território brasileiro. (CARVALHO, 2005)

Prosseguindo com a História, segue a primeira instituição policial permanente e paga do Brasil, conforme sustenta (CARVALHO, 2005);

Em 9 de junho de 1775 a primeira instituição policial paga do Brasil foi o Regimento de Cavalaria Regular da Capital de Minas Gerais, logo, em 1780 o Regimento começou a ser comandado pelo Alferes Joaquim José da Silva Xavier, o Tiradentes. O Regimento de Cavalaria de Minas Gerais foi considerado o predecessor da Polícia Militar do mesmo estado.

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(http://pt.wikipedia, 2009) (UNIVERSIDADE DE CAXIAS DO SUL CAMPUS UNIVERSITÁRIO DE VACARIA - LUCIANO RAMOS, 2010)

No ano de 1809, mais precisamente no dia 13 de maio, fora criado um decreto que instituía a Divisão Militar da Guarda Real no Rio de Janeiro. Com a necessidade da criação de uma instituição de caráter policial o Príncipe Regente, no mesmo ato, homologou-se a criação das Guardas Municipais Permanentes no Brasil, passando a ser diretamente subordinada ao Governador das Armas da Corte. As Esquadras surgiram com a divisão das Guardas Municipais em 14 de junho de 1831 e foram reorganizadas em seus respectivos Distritos de Paz. Dois meses após a divisão das Guardas, em 18 de agosto de 1831, assume o trono D. Pedro II e nesse mesmo ato, é editada a Lei que cria a Guarda Nacional, sendo neste momento extintas as Guardas Municipais Permanentes no Brasil. (CARVALHO, 2005).

Com essas mudanças os anos foram se passando e mais tarde após proclamação da república, novas etapas surgiram para garantir ainda mais direitos e o reconhecimento da Instituição da Corporação Guarda Municipal, conforme segue o ensinamento de (CARVALHO, 2005):

Após a Proclamação da República em 1895 e a mudança do governo, as Guardas Municipais mantiveram as suas atividades nos respectivos municípios. Um dos primeiros municípios a ampliar os poderes da Guarda Municipal no ano de 1911, foi o município de Curitiba, pelo Decreto Estadual nº 262 que instituiu a “Guarda Civil do Paraná” que ficaria como auxiliar das Policias Militares para a preservação da ordem e segurança pública. Com a Revolução Constitucionalista em 1932, novamente o governo precisou incorporar os Guardas Municipais às tropas do Exército Brasileiro, ficando, os agentes municipais, mais uma vez servindo como força auxiliar para a defesa do País. (CARVALHO, 2005).

Com o Estado Novo em 1936, a Guarda Municipal passa por um novo processo dentoe de sua estruturação e principalmente nas grandes cidades, cita ainda (CARVALHO, 2005):

Em 1936 surge o Estado Novo. Neste momento a autonomia dos Estados e Municípios foram sendo reprimidas. As forças de contenção popular, Forças Públicas e Guardas Municipais, perdiam espaço para as Forças Armadas em especial, o Exército. Com a criação do Decreto nº 667 de 02 de julho de 1969 e o Decreto nº 1070 de 30 de dezembro de 1969 os municípios foram obrigados a retirar as suas Guardas do serviço de segurança pública, com essas mudanças, alguns municípios criaram novas funções para os agentes municipais, dentre elas a função de zelar somente pelo patrimônio municipal, sendo que a partir deste momento algumas cidades mudaram o nome das instituições para Guarda Civil Metropolitana, mantendo-as até os dias atuais. (CARVALHO, 2005)

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2. A GUARDA MUNICIPAL A LUZ DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL DE 1988.

Após a queda do Regime Militar, as grandes cidades do País e as regiões Metropolitanas começaram a sentir um alto crescimento nos delitos, por consequência, a insegurança voltava a imperar nos municípios, diante disso, os prefeitos começaram a cogitar o retorno das Guardas Municipais para auxiliar na segurança dos seus munícipes. Na atualidade e com o advento da Constituição Federal de 1988 no seu Artigo 144, § 8º, que faculta aos Prefeitos a criação de Guardas Municipais para a proteção dos seus bens públicos, pode-se dizer que a CF/88 auxiliou os municípios encorajando os mesmos a criarem suas Guardas Municipais como mais um instrumento na prevenção da criminalidade. Os Municípios por intermédio do Artigo 144, § 8º da Constituição Federal 1988, adquiriram competências para se organizarem, e o gestor municipal, por estar mais próximo da comunidade, é a autoridade pública que mais necessita adotar uma postura para garantir o convívio social pacífico.

A Constituição de 1988, em seu artigo 144, § 8º, disciplina as diretrizes e competências estabelecendo aos órgãos de segurança as suas atividades e atuação frente à Segurança Pública e à incolumidade das pessoas e do patrimônio. Preconiza a responsabilidade de todos, e principalmente do Estado - União, Estados, Distrito Federal e Municípios, sendo um direito e responsabilidade de todos. A Guarda Municipal ou Guarda Civil Municipal como é chamada em outros estados, é uma instituição de Segurança Pública, pois é disciplinada na Constituição Federal no capítulo da Segurança Pública, artigo 144, parágrafo 8º. Sua criação não é um dever, mas uma faculdade do Poder Executivo Municipal, ou seja, se um Prefeito quiser, pode criá-la, mas não é obrigado. Por outro lado, o processo de conscientização de direitos e deveres que a Constituição Federal impôs, fez com que os membros da sociedade brasileira exigissem a quebra de paradigmas na atuação do Estado, de seus poderes e de seus órgãos.

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Nesse sentido trago o entendimento de Carvalho, 2005 que de forma positiva expressa vontade do poder público:

Os agentes públicos municipais devem estar aptos a absorverem essa realidade, que deverá ser sentida em toda área de abrangência do município, diante disso tornando-se uma das fontes inspiradoras de um contexto onde prega-se que a Guarda Municipal deve ter o Poder de Polícia. (CARVALHO, 2005).

Segundo a Constituição Federal de 1988, a Guarda Municipal quando existente, deve cuidar de bens, serviços e instalações do município.

Nessa linha de visão, a Guarda Municipal torna-se o único órgão municipal listado na Constituição Federal, e inclusive no capitulo que se trata da segurança pública Art. 144, já na visão de muitos, as Guardas Municipais devem apenas tomar conta da sua atribuição como se fossem simples vigias. O capitulo da segurança pública e o Artigo 144 ainda carecem de regulamentação Federal, conforme, PEC – Projeto de Emenda Constitucional – número 534-2002, citado pelo autor Carvalho, 2005 em sua obra, que está tramitando na Câmara dos Deputados e que dá o reconhecimento como Polícias preventivas e comunitárias à todas as Guardas Municipais do País, dessa forma, ampliando por completo as suas atribuições constitucionais.

Cito aqui nas palavras de Carvalho, 2005 onde sabiamente expôs que:

As Guardas Municipais possuem um forte talento para atuar de forma abrangente nas diversas ações de prevenção nos seus municípios, isso se dá por ser uma corporação com o efetivo bem considerável em relação às Polícias Militares. (CARVALHO, 2005)

Dentre os serviços prestados pela Guarda Municipal percebe-se que está havendo uma ação similar de segurança pública com as policias. Sabemos que antigamente esses serviços eram exclusivos da União e Estados, por intermédio dos organismos policiais. Mas atualmente os municípios contam com as Guardas Municipais, cuja a Lei protege apenas para

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a proteção dos bens e logradouros públicos, mas que essa interpretação vem sendo ampliada, devido a prevenção e combate ao crime nos municípios.

No tocante a questões que envolvem as Guardas Civis Municipais nos dias atuais, vale destacar outro entendimento e visão do autor Carvalho, 2005 em sua obra:

Devido a esses anseios e com a ajuda do Governo Federal os municípios investiram pesado no aumento dos seus efetivos e reestruturação das instituições. Diante de todas essas interpretações cabe aos prefeitos compreenderem os aspectos dessas mudanças. Enquanto as Leis não são alteradas ampliando as competências das Guardas Municipais, os gestores devem ter a clareza de como implantar um modelo de gestão administrativa com responsabilidade social. (CARVALHO, 2005)

Quando analisa-se e interpreta-se o Artigo 144, § 8º da CF/88, no que diz respeito a atuação das Guardas Municipais, e o seu efetivo Poder de Polícia, pode se dizer que na atualidade, torna-se necessário aprimorar os conhecimentos das organizações policiais. O capitulo que reza sobre segurança pública em relação as Guardas Municipais, ainda não foi modificado pois carece de regulamentação Federal, mas a CF/88 também baliza suas intenções, e as leis que criam as Guardas estipulam competências e norteiam o interesse dos municípios conforme Art. 30 da Constituição de 1988.

Art. 30 CF/88 - Compete aos Municípios: I - legislar sobre assuntos de interesse local; II - suplementar a legislação federal e a estadual no que couber; III - instituir e arrecadar os tributos de sua competência, bem como aplicar suas rendas, sem prejuízo da obrigatoriedade de prestar contas e publicar balancetes nos prazos fixados em lei; IV - criar, organizar e suprimir Distritos, observada a legislação estadual; V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial; VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental; VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, serviços de atendimento à saúde da população; VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano; IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual. (BRASIL, Constituição Federal de 5 de outubro de 1988)

Diante do crescente número de ilícitos penais nos municípios, as corporações municipais muitas vezes estão servindo como forças auxiliares das Polícias Militares, isso

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quer dizer que as Guardas Civis Municipais estão atuando num patrulhamento geral voltado ao atendimento de todos os tipos de delitos e, é notório que as Polícias, sejam elas Militares e Civis estão cada vez mais com os seus efetivos reduzidos, e principalmente nos municípios do interior onde a defasagem é muito maior.

No interior, por sua vez, esse déficit de policias nas ruas fica mais evidente, realidade esta que não se vê nos grandes centros urbanos, dessa forma, nas pequenas cidades fica muito mais fácil encontrar um Guarda Municipal nas ruas do que um Policial Militar, pois vejamos: um município forma 40 agentes municipais e todos permanecem na sua cidade de origem, já os 40 Policiais Militares que são formados nas cidades sempre são deslocados para outras regiões, diferentes daquela onde residem.

No entendimento do autor Carvalho em sua obra, ele traz claramente a realidade urbana hoje em dia:

Com o constante crescimento da violência urbana, a sociedade vê o lado cruel do processo de urbanização do nosso País, mostrando a existência de um grande grupo de renegados da sociedade, que acabam por ameaçar o equilíbrio de segurança nas cidades. Na situação em que vivemos, sabe-se que é inviável realizar política pública de qualquer natureza sem o envolvimento das pessoas e dos municípios, que é sem dúvida nenhuma o ente federativo mais próximo da sociedade. (CARVALHO, 2005)

Em face desse contexto ao longo do processo evolutivo do papel do Governo Federal em dar segurança pública aos cidadãos conforme preconiza a Constituição Federal, o Conselho Nacional de Segurança (CONSEG), deu um pontapé inicial conforme a seguir:

Novos conceitos de segurança pública começam a surgir no Governo Federal, ele mesmo tomou a iniciativa e começou a quebrar antigos paradigmas encaminhando ao Congresso Nacional algumas medidas eleitas na 1ª Conferência Nacional de Segurança, CONSEG. Medidas essas eleitas como sendo prioritárias ao combate à criminalidade, redefinindo assim o papel das Guardas Municipais, aumentando as vantagens e cobrando mais responsabilidades. Diante disso, os Prefeitos devem ter a ciência da nova gestão de Segurança Pública no País sem ter medo de valorizar e criar as suas Guardas Municipais. (CONSEG, 2009)

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A seguir trago um esboço de algumas das diretrizes que foram aprovadas na 1ª Conferência Nacional de Segurança, CONSEG, que envolvem diretamente as Guardas Municipais:

Regulamentar as Guardas Municipais como polícias municipais; - Definir suas atribuições constitucionais; - Regulamentar a categoria; - Garantir direitos estatutários: - Jornada de trabalho; - Plano de Carreira; - Aposentadoria; - Assistência Física e Mental; - Regime prisional diferenciado; - Programas habitacionais; - Seguro de vida; - Critérios do exame psicotécnico a cada quatro anos; - Concurso público, com exigência mínima de nível médio completo; (CONSEG, 2009)

Diante dos inúmeros fatos ocorridos ao longo da História das Guardas Civis Municipais de todo País, o SENASP também teve sua parcela de contribuição à frente desse importante tema que está voltado a Segurança Pública nos municípios brasileiros, isso poço esboçar de maneira expressa em trechos tirados do site do Ministério da Justiça que aborda:

Existe um apelo popular que proporcione tranquilidade a todos, que garanta seu bem estar pessoal e patrimonial, que rompa barreiras e quebre vaidades e interesses particulares, que a Segurança Pública seja um conjunto de serviços e paz para a sociedade. A segurança pública sempre será responsabilidade do Estado e de todos, por isso, com o passar do tempo, os municípios começarão a ter a sua parcela de contribuição mais significativa para com a sociedade. A Secretaria Nacional de Segurança Pública – SENASP – lançou diretrizes aos municípios para a formação dos seus agentes. A SENASP quer que os prefeitos formem Guardas Municipais treinados, com equipamentos adequados ao tipo de atividade para que venham desempenhar. A Guarda Municipal deve cuidar do patrimônio municipal, de seus habitantes e de todas as atividades e serviços desenvolvidos no seu diaadia. Os municípios devem trabalhar na área de prevenção de delitos. Neste sentido a Secretaria Nacional de Segurança Pública lançou a Matriz Curricular das Guardas Municipais, com o objetivo de nortear os municípios na formação dos seus agentes municipais, esta Matriz, deve ser seguida em todos os cursos de formação de Guardas Municipais. (Ministério da Justiça e da Segurança Pública, 2010)

Numa breve síntese da história, nos últimos 200 anos a história das Guardas Municipais acaba se confundindo com a própria história do Brasil, pois, a sua evolução vem acompanhando o próprio crescimento do povo brasileiro. Conforme o momento Político vivido pelo nosso País, esta Força Armada vinha dando origens a novas instituições, sempre com o intuito de promover o bem social, esta corporação esteve sempre vinculada aos anseios

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dos seus municípios. No decorrer da história pode-se perceber sempre a presença da Guarda Municipal, pois, afirma-se que elas existem desde 1550 e conhecidas como Polícias Urbanas, pois eram as responsáveis pela segurança das cidades, entendendo assim que as Guardas Municipais são consideradas a Instituição Policial mais antiga do Brasil.

Novamente o autor Carvalho vem trazer trecho de sua obra que nos mostra claramente a posição das Guardas Civis Municipais diante da Constituição Federal de 1988:

Quando o município foi incluído no capítulo destinado a segurança pública, o constituinte o fez considerando um ente federado, compreendendo e respeitando as suas limitações econômicas. Diante disso, pode-se dizer que a autonomia municipal voltou a imperar através da Constituição Federal de 1988, pois facultou, aos municípios novamente a criação das Guardas Municipais, com o intuito da proteção dos seus bens, serviços e instalações, com isso, torna-se necessário que os Prefeitos visualizem o novo contexto de Segurança Pública, e não fiquem desinteressados para criar e valorizar as suas GMs. (CARVALHO, 2005)

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3. GUARDA MUNICIPAL COMO ELEMENTO GARANTIDOR DA ORDEM PÚBLICA

Todos os órgãos que tem a incumbência de contribuir de alguma maneira com a segurança Pública, são responsáveis pela manutenção da ordem pública.

É certo que a Guarda Municipal diante dessa visão deve participar deste mister. No entanto é necessário fazer um resgate sobre o conceito de Ordem Pública.

Já para Rosa Rodrigues (art. 2003), as forças policiais tem como missão a preservação da ordem pública, assegurando aos cidadãos o exercício dos direitos e garantias fundamentais, senão vejamos um pouco mais o conteúdo desta obra. A atividade policial está voltada para a preservação da ordem pública, e se caracteriza pelo combate ao crime. Quando o Estado não consegue impedir a prática do ilícito, deve reprimi--lo, colhendo os elementos necessários para a propositura da ação penal. A ação dos agentes policiais deve estar voltada para a defesa dos direitos do cidadão, mas isso não impede o uso legítimo da força que deve se afastar da arbitrariedade e do abuso.

A Guarda Municipal por estar inserida no capitulo que fala sobre a segurança pública, também teria o papel de garantidora da ordem senão vejamos a opinião de Osmar Ventris:

Não é por acaso que a Guarda Municipal está inserida no Titulo V da Constituição Federal, no qual é tratado da Defesa do Estado e das Instituições Democráticas. Eis a missão! Falhando os órgãos que devem zelar pela Soberania do Estado, o próprio Estado é colocado em xeque! [...] A missão fundamental das Guardas Municipais é garantir ao cidadão o acesso ao serviço público municipal com segurança, e possibilitar o exercício dos direitos e garantias fundamentais previstos na Constituição Federal e nos termos do art. 5, § 2º da CF nos tratados internacionais subscritos pelo Brasil. Dada a multiplicação dessas instituições por todo país, e a sua efetiva participação na manutenção da ordem pública, junto com os demais agentes de segurança pública das três esferas estatais e com a participação de todos, é de grande importância, a regulamentação definitiva destes órgãos por parte do Poder Público Federal para :a padronização das Guardas Municipais em todo Brasil. (VENTRIS, 2010, p. 85)

Ainda na opinião do autor Osmar Ventris podemos definir a Guarda Municipal:

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Como Instituição Pública Municipal, uniformizada, hierarquizada, desmilitarizada, armada ou não, de criação constitucionalmente facultativa, por iniciativa exclusiva do Executivo Municipal, “mediante lei, para atuar na prestação de serviços públicos no âmbito da segurança pública municipal e no contexto da preservação da ordem pública. (VENTRIS, 2010, p. 91)

Com relação a instituição o já referido autor aponta que conforme permissivo constitucional, de instituição de criação facultativa por iniciativa exclusiva do Executivo Municipal, ou seja o Município tem a faculdade/possibilidade de criar a sua Guarda Municipal, conforme as necessidades locais ou clamor popular. Só o Município pode decidir se cria ou não Guarda Municipal.

Ainda segundo Ventris, Jeová Santos e Zair Sturaro, a Guarda Municipal seguiria os seguintes procedimentos:

“Uma vez criada, a Guarda Municipal atua subordinada, funcionalmente e juridicamente ao Poder Executivo Municipal como órgão da Administração Pública inserida no contexto da preservação da ordem pública e da segurança pública municipal. [...] Com relação aos aspectos históricos da Guarda Municipal já tratamos nessa obra, mais precisamente no capitulo um, onde foi esboçada a definição de Guarda Municipal, mais a parte que transformou a história desses órgãos é narrada com perfeição em trecho da obra do inspetor Frederico (VENTRIS; SANTOS; e STURARO, 2010. p. 92).

A partir de 1968, a Policia Militar passou a executar, com exclusividade, as atribuições de policiamento ostensivo. O destaque, é que até o período do regime militar a segurança pública era atribuição dos municípios até o fim da segunda guerra até a militarização das policias e a sua transferência para a esfera dos Estados Membros. Essa maneira de segurança descentralizada, na qual os municípios tem autonomia na segurança pública será desmembrada em outro ponto do estudo, mais o fato é que na prática as necessidades da sociedade e o próprio crescimento das Guardas Municipais, além do apoio governamental reverteram essa tendência pós segunda guerra e hoje o modelo adotado no pós guerra se mostra ultrapassado, pois a sociedade exige, em decorrência das necessidades uma maior participação dos Municípios e por seguinte na Guarda Municipal na Segurança Pública.

Da Funcionalidade e do Poder de Polícia Incidente as Guardas Municipais ocupam as

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mais diversas funções que vão do patrulhamento de vias, vigilância patrimonial, assistência a ações da defesa civil e até auxilio ao serviço funerário em algumas regiões do Brasil. Mais para que tais ações ocorram de maneira legitima os agentes públicos são investidos pelo Poder de Polícia através do serviço público para que os particulares cumpram as determinações oriundas do Poder Público objetivando o interesse público. O questionamento é que por vezes esse Poder de Policia empregado pelos Guardas na realização dos seus serviços é questionado por particulares ou por integrantes de outras forças de segurança, por ignorância, desconhecimento, ou até mesmo rivalidade entre instituições.

Por isso vejamos o que Osmar Ventris diz sobre o instituto do Poder de Polícia:

Trata--se de Poder Uno, é um instrumento da Soberania do Estado. Por ser uno é indivisível. Não existe dois poderes de polícia no mesmo dentro do mesmo Estado. Ou se tem, ou não se tem poder de polícia. Recentemente um Senador da República argumentou que estaria, mediante PEC de sua autoria, ¨dando um pouquinho de poder de polícia para as Guardas Municipais¨, Equivoco! Primeiro porque a Guarda Municipal tem poder de polícia, pois atua em nome do Estado-- Poder Público, segundo porque poder de polícia não dá pra fracionar, diminuir ou aumentar: ou tem ou não tem. A citação supra traz o quanto nossos parlamentares desconhecem assuntos de interesse geral, e que o poder de polícia é um só e deve ser respeitado, pois emana de todos os entes federativos. União, Estados, Municípios e Distrito Federal. Para utilização e aplicação de Poder os Guardas Municipais receberam a condição de andar armados, desde que preenchidos os requisitos legais. (VENTRIS, 2011, p. 63)

Guardas Municipais e a Prisão em Flagrante esse ponto talvez seja o mais polemico na atuação dos Guardas Municipais, pois alguns integrantes das Polícias Militares, Civis e até mesmo do Poder Judiciário entendem se tratar de Usurpação da Função Pública Guardas Municipais efetuarem prisões. Para um melhor entendimento vejamos no Código Penal a definição do crime de Usurpação da Função Pública: “Art. 328, Código Penal. Usurpar o exercício de função pública: Pena--detenção de três meses a dois anos, e multa Parágrafo único. Se do fato o agente aufere vantagem: reclusão, de dois anos a cinco anos, e multa” (BRASIL, Decreto--Lei nº 2.848 de 7 de dezembro de 1940).

A jurisprudência pátria, em especial o STJ quando acionado, em diversos julgados,

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referentes à suposta ilegalidade da Prisão em Flagrante feita por Guardas Municipais, vem negando os Hábeas Corpus, entendendo ser legítima a atuação dessa instituição nessas situações.

No que se refere a busca pessoal, o autor Noberto Avena descreve:

A busca pessoal será feita a partir de fundadas suspeitas de que o indivíduo, portanto algo proibido ou ilícito, podendo ser realizada pela autoridade policial e seus agentes“. Ressalta ainda que por fundadas suspeitas entende--se a desconfiança ou suposição, algo intuitivo e frágil. Conforme tais conceitos a característica principal da busca pessoal é a subjetividade da sua realização, e a sua consequente verificação por autoridade policial (AVENA, 2010, p. 634--635).

Novamente surge a indagação a despeito da Guarda Municipal no tocante a sua realização ou não. A resposta já seria dada de maneira afirmativa nesta obra quando abordado o assunto poder de polícia, igualmente, o STJ, no Hábeas Corpus nº 109.105--SP, em mais um julgado veio pacificar o assunto no tocante a permissão dos Guardas Municipais em realizar a busca pessoal. No voto do relator, Ministro Arnaldo Esteves Lima, fica explicita a possibilidade de busca pessoal a ser realizada por Guardas Municipais, por entender que seus membros são autorizados a defender a sociedade, quando forem solicitados pela população ou encontrarem infratores em flagrante delito, conforme exposto a seguir:

A preliminar de nulidade suscitada pelo recorrente merece ser afastada. É certo que não se desconhecendo a limitação da atividade funcional dos guardas municipais trazidas pela Constituição Federal, dispositivo este que no entanto, não retira de seus membros a condição de agentes da autoridade, e como tal autorizados à prática de atos de defesa da sociedade, sobretudo em circunstâncias como a dos autos, em que o acusado se encontrava em condição de flagrância, apontado pela vítima como autor de grave delito ocorrido momentos antes nas proximidades do local onde se encontrava. Outra não poderia ser a conduta esperada dos guardas que ali se encontravam, que não o pronto atendimento à solicitação da vítima, com abordagem do apontado autor do delito e subsequente revista pessoal, que saliente--se, tornou--

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se frutífera, com apreensão de numerário de mesmo valor daquele que fora subtraído.

Em face da contextualização da participação dos Municípios na Segurança Pública o autor Marcelo Alves Batista Dos Santos, em sua monografia pela Faculdade Paraíso do Ceará, Juazeiro do Norte, 2012, faz um apanhado geral de justificativas que expressam essa idéia conforme demonstrado a seguir:

Com relação à participação dos Municípios na segurança pública, para os positivistas da corrente tradicionalista, que relutam em aceitar a participação municipal na segurança pública apesar da argumentação apresentada até aqui, não poderia ser esquecida a lição de Miguel Reale (2003, p. 153), e sua Teoria Tridimensional do Direito com a seguinte definição: [...] Direito como "realidade histórico--cultural tridimensional, ordenada de forma bilateral atributiva, segundo valores de convivência. O Direito é fenômeno histórico, mas não se acha inteiramente condicionado pela história, pois apresenta uma constante axiológica. O Direito é uma realidade cultural, porque é o resultado da experiência do homem. A bilateralidade é essencial ao Direito. A bilateralidade--atributiva é específica do fenômeno jurídico, de vez que apenas ele confere a possibilidade de se exigir um comportamento. Isso se justifica porque os códigos normativos são compostos a partir da realidade histórica e fática ou axiológica, sendo que no liame histórico, por razão de não mais existir uma ameaça externa que justifique o modelo centralizado francês, a matéria pode ser repassada a todos os entes da Federação, como também no plano fático a necessidade de o munícipe ser atendido pelo ente estatal mais próximo, que é o Município, o que na prática já acontece, inclusive com interpretação favorável do judiciário em virtude de argumentação jurídica já exposta na obra. Por todos os argumentos alegados, não há qualquer possibilidade de se pensar “Segurança Pública” no Brasil sem a participação dos municípios. Quer com o aumento das políticas de prevenção, como melhor iluminação, maior presença de políticas de assistência social, quer com a constituição de Guardas Municipais visando não só a proteção de Bens, Serviços e Instalações, como a garantia de direitos individuais aos cidadãos e a prevenção e repressão a delitos penais ou posturais. Para argumentar sobre a criação das Guardas Municipais por parte dos municípios, se faz indispensável a analise sobre as atribuições dessa instituição, o seu funcionamento e as tendências a serem seguidas, por serem estes órgãos a Polícia Administrativa dos Municípios e estarem inclusas na discussão á cerca da sua participação do combate e da prevenção a insegurança pública. (SANTOS, 2012,.)

Diante dessa contextualização demonstrada no presente capítulo, podemos dizer que a Guarda Municipal além de ter um papel importante dentro da municipalidade, ela também realça os laços de elementos que garantem o bom relacionamente entre Polícia x Comunidade, gerando assim reflexos capazes de direcionar os atos do poder executivo voltados as politicas públicas de segurança nas cidades.

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4. O ADVENTO DA LEI 13.022, 08 DE AGOSTO DE 2014

O estudo desse tópico tem seu embasamento tirado do entendimento do autor Rafael Faria Domingos, o qual publicou no site do jus.com.br referente ao estatuto geral das guardas municipais em análise dos dispositivos da lei abaixo estudada.

Advento esse muito importante para as questões voltadas a um novo conceito em segurança pública que as guardas municipais de todo o país vem alcançando ao longo de sua história, conforme abaixo transcrito. Em 2014 mais precisamente no dia 11 de Agosto, foi publicada no Diário Oficial da União a promulgação da Lei nº 13.022/2014, que vem dispor sobre o Estatuto Geral das Guardas Municipais. Essa nova lei veio consagrar diversas atribuições às guardas municipais de todo o Brasil, tornando-as um importante órgão dentro do cenário da segurança pública de nosso país. Esse diploma vem positivar um papel que, na prática, já era prestado pelas guardas municipais em diversos rincões deste país, em que nem sempre o aparato estadual de polícia preventiva conseguia estar presente de forma satisfatória.

O tema em questão objetiva, sem esgotar a discussão do assunto, analisar os principais dispositivos trazidos pela nova lei, especialmente em relação às atribuições atinentes à segurança pública preventiva, agora incumbida também às guardas municipais. Diante do tema, não podemos falar que o legislador infraconstitucional criou uma “nova polícia”, já que o próprio constituinte incluiu a guarda municipal dentro do sistema de segurança pública constitucional, em capítulo destinado para tal, como órgão com atribuições específicas. Não pode ser este o argumento utilizado pelos defensores da inconstitucionalidade do diploma legal em análise. O § 8º do art. 144 da Carta Maior, se trata, em nossa opinião, de norma constitucional de eficácia contida, com aplicabilidade direta e imediata enquanto não regulamentada, uma

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vez que, desde o advento da Constituição, foram criadas diversas guardas municipais país afora, as quais, até então exerciam a sua atribuição constitucional de proteção de bens, serviços e instalações municipais.

Com o advento da Lei nº 13.022/2014, a mencionada norma constitucional passou a ser por aquela limitada, devendo a criação das guardas municipais, bem como o exercício de suas atribuições guardarem respeito ao novo diploma, baseando-se, a partir de agora, em ses parâmetros, o que passaremos a analisar a seguir.

Conforme estabelece o art. , da Lei 13.022/2014, este diploma disciplina o dispositivo constitucional relacionado às guardas municipais, previsto no art. 144, § 8º, da Constituição Federal. Trata-se de norma geral, aplicável a todos as guardas municipais de nosso país, devendo os municípios, no entanto, quando da criação de suas guardas, estabelecerem normas específicas em lei municipal ou, caso já existam as respectivas corporações, adaptarem a legislação municipal ao Estatuto no prazo de 2 (dois) anos (art. 22, do Estatuto). O art. 2º da lei em análise consagra o caráter civil das guardas municipais, estabelecendo ainda que são “uniformizadas e armadas”. Ainda, atribui a elas “a função de proteção municipal preventiva”, ressalvando-se as competências da União, dos Estados e do Distrito Federal.

No art. , o legislador infraconstitucional estabelece princípios mínimos de atuação das guardas municipais, os quais não devem ser aí encerrados, possibilitando-se ao legislador municipal, em nossa opinião, a criação de outros princípios, desde que respeitados os limites de atuação das guardas municipais, estabelecidos na Constituição e no Estatuto Geral. Do dispositivo, se destacam o patrulhamento preventivo – essencial para a adequada proteção do patrimônio municipal – e o uso progressivo da força – que segue padrões internacionais e, em

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casos extremos, faz-se necessário para o exercício das atribuições que serão abaixo analisadas. A nova lei trata ainda das “competências” atribuídas às Guardas Municipais – as quais serão tratadas, nesta abordagem, como “atribuições”, uma vez que o termo competência se relaciona ao exercício da jurisdição. Para tanto, o legislador faz distinção entre atribuição geral e atribuições específicas das Guardas Municipais. A primeira se relaciona à proteção de bens, serviços, logradouros públicos municipais e instalações do Município, conforme estabelece o art. 4º do diploma analisado. Neste dispositivo, percebe-se que há quase reprodução do art. 144, § 8º, da Constituição Federal.

No que diz respeito às atribuições específicas, estas encontram previsão nos incisos do art. da Lei 13.022/2014, o qual, em seu caput, ressalva as atribuições dos órgãos federais e estaduais. Assim, não há que se alegar a existência de conflito entre as guardas municipais e os demais órgãos de segurança pública estatal, pois, as atribuições afetas às guardas não impedem o exercício das funções constitucionalmente incumbidas a outros órgãos, tais como as Polícias Militares dos Estados. Consequentemente, não pode ser este argumento utilizado para se obter a declaração de inconstitucionalidade do Estatuto. Entre as atribuições específicas, passamos a destacar algumas, que tendem a causar maiores polêmicas. O inciso II estabelece ser atribuição das guardas “prevenir e inibir, pela presença e vigilância, bem como coibir, infrações penais ou administrativas e atos infracionais que atentem contra os bens, serviços e instalações municipais”.

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Aqui, o legislador atribui, mais uma vez, às Guardas Municipais o zelo pelos bens, serviços e instalações municipais, o qual inclui a sua proteção contra lesão ou perigo de lesão de natureza penal e/ou administrativa. No inciso seguinte, o legislador apontou ser atribuição das guardas municipais a atuação, preventiva e permanente, nos limites do município, “para a proteção sistêmica da população que utiliza os bens, serviços e instalações municipais”. Neste ponto, o legislador se “atreveu” a, de algum modo, ampliar a proteção prestada pelas Guardas Municipais, estendendo-a, para além dos bens, serviços e instalações municipais, aos usuários destes, tornando obrigatória, em nossa opinião, a intervenção do guarda municipal quando necessária. Para tanto, podemos exemplificar da seguinte maneira: imaginemos que pacientes aguardam atendimento na sala de espera de um pronto socorro municipal, havendo ali guardas municipais responsáveis pela proteção do patrimônio municipal. Em determinado momento, ali adentra um indivíduo e, diante de um surto psicótico, passa a danificar os móveis do hospital, bem como a agredir os pacientes que ali aguardam atendimento. Antes do advento do Estatuto, a obrigação constitucional daqueles guardas municipais seria apenas de proteção ao patrimônio do município, não havendo qualquer exigência legal em relação à proteção dos usuários. Atualmente, entretanto, os guardas municipais devem intervir na ocorrência, de forma a proteger a população ali presente do ataque do incapaz, dentro das possibilidades fáticas. Caso não ajam assim, suas omissões serão consideradas penalmente relevantes, uma vez que, com o Estatuto, passaram a ter o dever legal de proteção daqueles usuários, respondendo, pois, pelo crime cometido pelo agressor, na modalidade omissiva imprópria, como estabelece o art. 13, § 2º, do Código Penal. Tornaram-se, pois, garantes, à luz do Direito Penal. Para tanto, os integrantes das guardas municipais podem utilizar o uso progressivo da força, dentro de padrões preestabelecidos e conforme estabelecem os princípios mínimos previstos no Estatuto.

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Ademais, na hipótese aventada, seria desarrazoado admitir que os guardas municipais, na posição de agentes públicos armados, apenas protegessem o patrimônio do município, ficando ao critério dos próprios a decisão de intervir ou não no ocorrido, podendo deixar ao relento os cidadãos vitimados. O que muda, a partir de agora, é que os guardas municipais passam a ter o dever legal de proteção em relação aos cidadãos usuários de bens, serviços e instalações municipais, sob pena de responderem penalmente por sua omissão. Por fim, não há que se falar em inconstitucionalidade do dispositivo em tela, sob a possível alegação de ampliação indevida do conteúdo constitucional, já que a Carta Maior limitaria a proteção das guardas municipais somente aos bens, serviços e instalações municipais. Trata-se, em verdade, de desdobramento natural do dever de proteção do patrimônio municipal, que passa a incluir também aqueles que fazem uso do aparato administrativo do município. Aliás, se a exigência de proteção dos usuários pode advir até mesmo de contrato celebrado pela Prefeitura, qual o óbice em inclui-la nas atribuições dos guardas municipais, agentes públicos, por vezes armados? Explicamos: suponhamos que a prefeitura de determinado município, que não possui Guarda Municipal, celebre com uma empresa contrato de prestação de serviços de segurança privada, alocando agentes no mesmo pronto-socorro municipal, e que, em uma das cláusulas, conste que entre as obrigações da contratada se inclui a proteção do patrimônio municipal e da vida dos usuários, estando os seguranças contratados cientes de seu dever contratual. Ora, daí se verifica que, sob o ponto de vista penal, os seguranças se tornaram garantes e, em caso de omissão, também respondem nos termos do art. 13, § 2º, do Código Penal. Também, no mesmo sentido, o guarda-vidas terceirizado contratado pela Prefeitura para proteção dos usuários de uma escola de natação pertencente ao município.

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Portanto, no exemplo narrado anteriormente, não seria razoável exigir do Guarda Municipal a proteção apenas do patrimônio, deixando a tutela da vida do usuário aos demais órgãos de segurança pública. Dando continuidade à análise dos dispositivos, verifica-se que os incisos IV e V consagram, respectivamente, a integração das forças municipais com os demais órgãos de segurança pública, para a realização de ações conjuntas e a colaboração na pacificação de conflitos que os integrantes das guardas presenciarem. Possibilita-se, ainda, conforme estabelece inciso V, o exercício de atribuições de trânsito pelos guardas municipais, nos termos do Código de Trânsito Brasileiro ou de forma concorrente, mediante convênio com o órgão de trânsito estadual ou municipal. Nos demais incisos, menciona-se, mais uma vez, a proteção do patrimônio municipal; a colaboração com os demais órgãos de defesa civil; a interação com a sociedade civil para discussão de problemas e projetos locais relacionados à segurança; a celebração de parceria com outros órgãos, mediante convênios e consórcios, com vistas à realização de ações preventivas integradas; a articulação com órgãos municipais de políticas sociais, visando à adoção de ações interdisciplinares de segurança no município; a integração com os demais órgãos de poder de polícia administrativa, para fiscalização de posturas e ordenamento urbano municipal, entre outros aspectos. Ainda, as Guardas Municipais devem garantir o atendimento de ocorrências emergenciais, ou prestá-lo direta e imediatamente quando deparar-se com elas, como se vê na redação do inciso XIII. Para tanto, o Estatuto estabelece, em seu art. 17, que a Anatel (Agência Nacional de Telecomunicações) destinará linha telefônica de número 153 e faixa exclusiva de frequência de rádio aos Municípios que possuam guarda municipal. O inciso XIV também aumenta a responsabilidade dos guardas municipais, positivando, entretanto, algo já consagrado na prática. O guarda municipal que se deparar com

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situação de possível flagrante delito, deverá encaminhar o suposto autor à presença do delegado de polícia, preservando o local do crime, quando possível e sempre que necessário. Como é sabido, o art. 301 do Código de Processo Penal possibilita que “qualquer do povo” proceda à prisão-captura de quem quer seja encontrado em flagrante delito. Aqui, se tem denominado flagrante facultativo, uma vez que o cidadão “comum” pode prender em flagrante quem esteja nesta situação, não havendo qualquer consequência para si caso se omita e não proceda à prisão e condução do indivíduo à Delegacia de Polícia. De outro lado, as autoridades policiais – ou seja, os delegados de polícia – e seus agentes – aqueles integrantes de qualquer órgão de segurança pública – têm a obrigação de proceder à prisão-captura de indivíduos que se encontrem em flagrante delito, encaminhando-os, de imediato, para a Delegacia de Polícia a fim de que o delegado de polícia delibere acerca da prisão-captura, formalizando ou não o auto de prisão em flagrante delito. Antes do Estatuto em análise, os guardas municipais não possuíam qualquer obrigação legal de procederem à captura de indivíduos em flagrante delito, inexistindo qualquer consequência em relação a sua omissão. Isso também soa inadmissível, principalmente aos olhos do cidadão, ao ver um agente público uniformizado e armado se omitir diante de situação tão grave que é o cometimento de uma infração penal. Ocorre que, com o advento do Estatuto, valendo-se de interpretação conforme a Constituição, o legislador alçou os guardas municipais a categoria de “agentes da autoridade”, passando estes a estarem obrigados à captura do agente flagrado no cometimento de infração penal, encaminhando-o imediatamente ao delegado de polícia. Ainda, passou a exigir a preservação do local do crime, quando necessário e sempre que possível. Caso os guardas municipais assim não ajam, poderão incorrer, a depender do caso, no crime de prevaricação ou responderem por crime omissivo impróprio, como vimos anteriormente.

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Importante ressaltar a preocupação que teve o legislador em evitar qualquer tipo de “conflito” de atribuições entre as guardas municipais e as demais forças de segurança, estabelecendo, no Parágrafo único do artigo de lei em análise, que, no atendimento de ocorrências emergenciais e quando da prisão-captura de agentes em flagrante delito, comparecendo outros órgãos de segurança, como a Polícia Militar, deverá a guarda municipal prestar todo o apoio à continuidade do atendimento. No mesmo dispositivo, trouxe a possibilidade de atuação conjunta ou em colaboração com os demais órgãos de segurança pública, inclusive com as guardas de municípios vizinhos. Por fim, o legislador estabeleceu outras atribuições, a saber: a contribuição no estudo de impacto na segurança local, conforme plano diretor municipal, por ocasião da construção de empreendimentos de grande porte; o desenvolvimento de ações de prevenção primária à violência; o auxílio na segurança de grandes eventos e na proteção de autoridades e dignatários; e a atuação mediante ações preventivas na segurança escolar. Como se vê, as atribuições imputadas às Guardas Municipais foram especificadas no Estatuto, guardando, como regra geral, conexão com a sua função constitucionalmente prevista, a saber, a proteção de bens, serviços e instalações municipais. De outra ponta, a despeito de entendimentos contrários que defendem a inconstitucionalidade do Estatuto, verifica-se que as atribuições que não guardam uma relação direta e imediata com a função constitucional das guardas municipais é sempre por elas realizadas em regime de colaboração com os demais órgãos de segurança pública (exemplos: art. 5, IV, XIII e XIV c/c Parágrafo único, in fine, do Estatuto).

Ainda, como já dissemos, o caput do art. 5º ressalva que a guarda municipal, no exercício de suas atribuições, deverá respeitar as competências dos órgãos federais e estaduais. Assim, não podem prosperar os argumentos pela inconstitucionalidade do Estatuto,

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os quais, por vezes, possuem como pano de fundo a vaidade de integrantes de outros órgãos de segurança pública.

Por fim, o autor acima mencionado foi categórico em sua interpretação diante dos dispositivos analisados, os quais dão maiores poderes e segurança jurídica na atuação dos agentes no exercício de suas atividades, fazendo cumprir a lei com rigor e competência zelando pelos interesses da municipalidade protegendo de forma preventiva e ostensiva a população em geral.

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5. CONSTITUCIONALIDADE DO DISPOSITIVO DE LEI

Saliente-se que a edição da novel legislação foi combatida desde as discussões iniciais com a apresentação do projeto de lei, por entidades ligadas a defesa de direitos humanos e pelo Conselho dos Comandantes-Gerais das Polícias Militares e Corpos de Bombeiros Militares do Brasil, que sempre se mostraram contrários à concessão do porte de arma de fogo para os agentes de guardas municipais, bem como com o aumento de suas atribuições e a concessão do poder de polícia; sobre a celeuma, denota-se compreensível que policiais militares e suas entidades fossem contrários ao aumento de atribuições das guardas municipais, mormente quando avançam em atribuições típicas das polícias militares, de patrulhamento ostensivo e preventivo, tornando-se mais uma força policial, com atribuições semelhantes às das polícias militares dos Estados, que de certo modo sentiram-se usurpadas. Entenda-se mais uma vez que com a edição das novas regras, além da segurança patrimonial dos municípios, as guardas ganham poder de polícia e podem atuar na proteção da população, no patrulhamento preventivo, no desenvolvimento de ações de prevenção primária à violência, em grandes eventos e na proteção de autoridades, bem como em ações conjuntas com os demais órgãos de defesa civil, direitos estes que sempre foram defendidos pelas associações de guardas municipais, por óbvio. Não obstante, sobre a atribuição e competência das guardas municipais, o art. 144, § 8º da CF é taxativo ao enunciar que as guardas municipais são destinadas à proteção dos bens, serviços e instalações do município. Então, se verifica que neste ponto se perfaz a discussão, cumprindo indagar: quando a lei ordinária amplia a competência das guardas municipais, não estaria avançando e extrapolando os limites impostos pela norma constitucional, e, inclusive, invadindo atribuições das polícias militares dos Estados, constitucionalmente previstas no art. 144, § 5º da CF/88?

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A resposta somente pode ser afirmativa, uma vez que a nova lei dá novas funções às guardas municipais, inovando e ampliando de forma ilegal as funções constitucionais de que foram incumbidas, e, mais, invadindo funções típicas das polícias militares dos Estados, insculpidas no já citado § 5º do art. 144 da Carta política. A ideia central do controle de constitucionalidade foi esclarecida pelo constitucionalista Alexandre de Moraes: Em primeiro lugar, a existência de escalonamento normativo é pressuposto necessário para a supremacia constitucional, pois, ocupando a constituição a hierarquia do sistema normativo é nela que o legislador encontrará a forma de elaboração legislativa e o seu conteúdo. Além disso, nas constituições rígidas se verifica a superioridade da norma magna em relação àquelas produzidas pelo Poder Legislativo, no exercício da função legiferante ordinária. Dessa forma, nelas o fundamento do controle é o de que nenhum ato normativo, que lógica e necessariamente dela decorre, pode modificá-la ou suprimi-la. (MORAES, 2006, p. 657) Assim, em que pese a narrada inconstitucionalidade da lei em comento, na medida em que amplia as funções das guardas municipais, extrapolando o regramento e limites impostos pela Constituição Federal, cumpre reconhecer que a lei é boa na intenção de criar mais uma força policial com poderes para o combate da criminalidade, em tudo visando o arrefecimento dos índices de violência, crescentes no País, também colaborando com as demais corporações policiais para o mesmo fito, o anseio da população e da sociedade por paz e ordem pública. Dessa forma, reconhece-se a inconstitucionalidade da lei, ao mesmo tempo em que se aceita o seu bom conteúdo e intenção, do ponto de vista material, sendo, pois, forçoso reconhecer o lapso do legislador, em alterar as atribuições das guardas através de lei ordinária sem antes alterar a Carta Magna através de emenda constitucional, o que deve se dar com a brevidade possível.

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6. ASPECTOS PRÁTICOS DAS ATIVIDADES DA GUARDA MUNICIPAL NOS DIAS ATUAIS.

Para tratar desse tópico trago para enaltecer esse trabalho um pouco da vida prática, ou seja, diária dos agentes de segurança pública municipal frente a crescente onda de violência que assola não só os grandes centros urbanos como as pequenas cidades do interior as quais são mais vulneráveis a existência de instituições públicas de segurança, tais como suas Guardas Municipais. Inicio falando da experiência adquirida ao longo de minha carreira como Guarda Civil Municipal a frente da Corporação de Matão-SP, onde no corrente ano completo 17 anos de atividade pública e dentre esses anos 14 à frente da Delegacia do Primeiro Distrito Policial de Matão no período de 2004 a 2018 com a nomeação de Escrivão Ad-Hoc. Experiência esta que iniciou com minha contratação em 20 de Agosto de 2002 pela prefeitura municipal onde iniciamos um curso de capacitação e formação de Guardas Municipais até Novembro do mesmo ano com início de nossas atividades nos mais diversos postos de serviços que a Corporação dispunha, dentre eles as escalas em viaturas para as rondas preventivas e ostensivas nos próprios públicos, escalas em centro operacional de controle de rádio e telefonia, escalas a pé no patrulhamento central da cidade visando coibir a prática de furtos e garantir a segurança os lojistas e consumidores, escalas motorizadas visando a inibir a prática de ilícitos penais em praças públicas, principalmente o uso e comércio de substâncias entorpecentes, escalas em postos de saúde, hospitais, creches, escolas municipais, incubadoras de empresas, todos para garantir um bom funcionamento e segurança dos bens e serviços ali prestados, etc. A frente da Unidade Policial Civil, desde final do ano 2004 cujo envio por meio de convênio entre a prefeitura e os delegados de polícia, cuja nomeação Ad-Hoc me garantia autonomia de trabalho e tomada de certas decisões até mesmo a elaboração de atividades

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policiais em parceria com o setor de investigações visando a qualidade dos atendimentos e esclarecimentos de ilícitos penais, bem como a coordenação e armazenamentos de Mandados de Prisões para fiel cumprimento em operações conjuntas entre a Polícia Civil e a Guarda Civil Municipal logrando êxito nos cumprimentos de Mandados de Buscas e Mandados de Prisões e garantido assim a aplicabilidade da Justiça. Friso aqui as uma das medidas adotadas junto com a autoridade policial da citada delegacia foi as “audiências preliminares” com as partes visando o esclarecimento, sanar dúvidas e alertar das necessidades e consequências de certos atos voltados a instauração de Inquéritos Policiais e Termos Circunstanciados de Ocorrências Policias, fato estes que realizada uma espécie de mediação entre as partes solucionando de antemão os diversos fatos ali analisados culminando no sucesso de um acordo entre as partes diminuindo então os índices de instauração de termos e Inquéritos. Como atividades ao longo da Corporação, as atuações dos agentes nos bairros mais carentes junto à população como forma pacificadora de ação, tem gerado muitos avanços e diminuição nos índices de criminalidades, sendo que as famílias orientadas buscam ajudar da melhor forma possível no sistema de vigia, ou seja, diante dos acontecimentos utilizam os canais de denúncias para ajudar a Guarda Municipal no combate aos ilícitos. Poço destacar ainda que hoje em dia, as Guardas Municipais são as principais forças de apoio das Polícias Civis e Militares nas diversas situações que englobam a segurança pública, cito aqui exemplos: apoios em cumprimentos de mandados de prisões, mandados de buscas domiciliares, escoltas de presos para Unidades de Triagem e até mesmo para Centros de Detenções Provisórias e Audiências de Custódias, preservações de locais de crimes em apoio a polícia militar, acidentes de trânsitos, entre outros. Outras atuações que cabe aqui destacar é que hoje nas cidades de grande porte as Guardas Municipais dispõem de equipes especiais de atuação como ROMU (Ronda Ostensiva

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Municipal – Ex: Nova Odessa-SP, Limeira-SP, Campinas-SP, Jundiaí-SP, etc), CANIL (Centro de animais para ações de buscas especiais – Ex: São Carlos-SP, Itaquaquecetuba-SP, Itu-SP, etc), CAVALARIA (Atuação em conflitos urbanos com aglomerações de pessoas – Ex: Sertãozinho-SP, Fazenda Rio Grande-Pr, São Paulo-SP, Petrópolis-RJ, etc), GUARDA AMBIENTAL (Patrulhamento Rural e Urbano na defesa do Meio Ambiente – Ex: Jundiaí-SP, Rio de Janeiro-RJ, Sorocaba-SP, Ribeirão Preto-SP, etc), RESGATE (é quem atua no salvamento especializado junto com SAMU e Corpo de Bombeiro – Ex: Santa Fé do Sul-SP, Aracati-CE, Tabira-PE) e SEGURANÇA EM ESTÁDIOS MUNICIPAIS e CAMPOS DE FUTEBOL (Realização de torneios municipais e regionais de futebol, futsal, vôlei, basquete, atletismo, ciclismo – Ex: Matão-SP, Biritinga-BA, Itaparica-BA, etc) dentre outros. Dessa forma as Guardas Municipais vêm demonstrando seus valores e sua importância junto comunidade e com os outros órgãos policiais garantido assim a paz e ordem pública, manifestando a toda população os mais relevantes serviços.

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7. CONCLUSÃO

Diante de todo o esboço aqui demonstrado nessa obra, e a onda de violência que toma conta do país, o modelo de segurança facultado apenas aos Estados membros e a União se mostra ultrapassado. Os municípios através de suas Guardas Civis Municipais já participam da Segurança Pública de fato e de direito, o que não caracteriza usurpação de função, devido aos inúmeros aparatos legislativos mostrados e analisados. A versatilidade das Guardas Municipais em ser utilizada nos mais diversos tipos de policiamento justifica o título de um ente de segurança pública comunitário, pois sempre está mais próximo dos acontecimentos da comunidade, por residir e conviver nas cidades.

O grande problema encontrado pelos municípios sempre foi nas atribuições dos agentes municipais nas ruas. Atualmente diante do crescimento dos delitos nos municípios já existem jurisprudências que balizam as ações policiais das Guardas Municipais, pois os julgadores entendem que as ações são feitas para um bem comum a todos, ou seja, a preservação da ordem pública.

Neste momento de aparente transição, incumbe aos municípios adaptarem as suas guardas municipais ao regime estabelecido pelo Estatuto recém-sancionado. Também, não se pode olvidar da necessidade em bem preparar estas organizações para que possam continuar auxiliando no combate à criminalidade, ao lado dos demais órgãos de segurança pública, trazendo paz social às comunidades em que atuam.

A função das Guardas Municipais não se restringe ao caráter meramente patrimonial, como se apregoa pela maioria da população, em virtude da amplitude interpretativa das suas atribuições no texto normativo.

Por outro lado percebeu-se que as Guardas Municipais enfrentam dificuldades seja pela falta de padronização no território nacional, ou ausência de uma regulamentação que

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garanta uniformidade de procedimentos, recursos e procedimentos a serem adotados pelos profissionais dessas corporações.

Assim, os legisladores do Brasil deveriam olhar mais para os nossos municípios, sem se importar com os anseios de uma ou outra corporação. As carências das pessoas nas cidades é que devem ser atendidas, e se a população clama por segurança, segurança o país deve dar. A solução para o impasse por parte da população, no que diz respeito aos conhecimentos e atribuições dos Guardas Municipais, está no desenrolar dos projetos de emendas constitucionais que regulam as instituições municipais e o poder de atuar das polícias nos municípios, isso, com certeza trará um entendimento bem mais específico por parte da comunidade. Esses projetos deveriam mostrar um papel mais definido das atribuições inerentes ao âmbito de atuação da guarda municipal, proporcionando a estes servidores uma identidade com sua profissão, em consequência disso reduziríamos o preconceito acerca da guarda municipal, pois a população saberia qual o seu verdadeiro papel e não necessitaria levantar questionamentos, pois, o conhecido, não abre espaços para dúvidas.

Conclui-se então, que diante de toda a questão tratada neste trabalho, hoje as Guardas Municipais do Brasil estão cada vez mais se integralizando nas comunidades e no combate a violência tornando assim a mais nova instituição policial a prestar seus relevantes serviços à população de suas cidades, mais ainda, torna-se um novo conceito em segurança pública.

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